‚Pluralismus‘ in der Staatsrechtslehre – eine Problemanzeige

Das Merkel-Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat auch im Verfassungsblog eine ganze Reihe von ausgesprochen kritischen Würdigungen erfahren (Michl, Stohlmann, Panyandeh, Hong, Welsch). Tatsächlich ist es bemerkenswert, dass die Senatsmehrheit an die Regierungschefin in einem parlamentarischen Regierungssystem, das notwendigerweise durch politische Parteien geprägt wird, in einer parteipolitischen Auseinandersetzung ähnliche Neutralitätsmaßstäbe anlegen will, wie an eine*n einfache*n Verwaltungsbeamten.

Dahinter kommt eine jüngst wieder diagnostizierte ‚Staatsfixierung‘ der Demokratievorstellungen des Bundesverfassungsgerichts zum Vorschein, die tief in einem spezifischen Verständnis der deutschen Staatsrechtslehre vom Verhältnis von Staat und Gesellschaft wurzelt. Eine zentrale Funktion hat dabei das Verständnis von ‚Pluralismus‘.

Was ist ‚Pluralismus‘?

Unter Pluralismus – insbesondere in seiner Spielart des ‚Neopluralismus‘ nach Ernst Fraenkel – ist ein Gesellschaftskonzept zu verstehen, das eine deskriptive wie eine normative Komponente enthält:¹⁾ Es konstatiert nicht nur die Tatsache vielfältiger Unterschiedlichkeit menschlicher Orientierungen, Befindlichkeiten und Interessen, sondern bejaht diese Buntheit ausdrücklich normativ. Die Vielfältigkeit und Diversität der Orientierungen und Interessen in einer Gesellschaft sind also nicht Merkmale einer bedauernswerten gesellschaftlichen Heterogenität, die eigentlich zu überwinden wäre, sondern sie zu ermöglichen und abzusichern wird als eigentliche Aufgabe einer menschenwürdigen politischen Ordnung verstanden.

Die Absicherung erfolgt durch die Gleichberechtigung aller Individuen im Sinne ihres gleichen Rechts, anders zu sein; rechtlich umgesetzt in Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip. Über diese und einige fundamentale Verfahrensregeln muss in der pluralistischen Gesellschaft Konsens bestehen, während über alle anderen gesellschaftlichen Fragen gegebenenfalls zu streiten ist. Das Mehrheitsprinzip ist dann jenes Verfahren, mit dem über die im kontroversen Sektor aufgeworfenen Fragen vorläufig (!) entschieden wird.²⁾

Was sagt die Staatsrechtslehre zum ‚Pluralismus‘?

Wird dieses Konzept aber von der deutschen Staatsrechtslehre, einer Wissenschaftsdisziplin, die den Anspruch erhebt, die Grundlagen unseres Staates zu beforschen und über diese zu lehren, in ausreichender Weise rezipiert? Für eine erste Annäherung an diese Frage wird zunächst einmal analysiert, welchen (quantitativen) Stellenwert ‚Pluralismus‘ in der staatsrechtlichen Lehr- und Kommentarliteratur einnimmt. Darauf aufbauend ist anhand einschlägiger Textpassagen inhaltsanalytisch zu ermitteln, wie sich die Staatsrechtslehre zum Konzept des ‚Neopluralismus‘ verhält. In dieser Analyse berücksichtigt wurden:

• vierzehn juristische Kommentare zum Grundgesetz,
• drei jeweils mehrbändige Handbücher zum Staatsrecht sowie
• zwanzig einschlägige Lehrbücher zum Staatsrecht

in jeweils aktueller Auflage (vgl. Anhang). Die ältesten Publikationen waren der „Alternativkommentar“ in 2. Auflage,³⁾ Klaus Sterns „Handbuch des Staatsrechts“ (beide 1984), das „Handbuch des Verfassungsrechts“ (1994) sowie das Lehrbuch von Konrad Hesse (1995).

Ausgewertet wurden die – meist sehr umfangreichen und detaillierten – Indices der Publikationen daraufhin, ob (und wie oft) sie das Stichwort „Pluralismus“ aufwiesen.

Quantitative Auswertung

Schon ein erster Blick auf die Ergebnisse verdeutlicht: ‚Pluralismus‘ ist offenkundig kein zentraler Gegenstand. In 24 der insgesamt 37 Publikationen, also zwei Dritteln, findet sich im Index der Eintrag ‚Pluralismus‘ überhaupt nicht. Lediglich in vier Werken, dem Bonner Kommentar und den drei Handbüchern, verweist der jeweilige Index auf eine zweistellige Anzahl von Textpassagen. Vorliegende Verweise rekurrieren allerdings sehr häufig auf die Religionsfreiheit und drohen damit das Phänomen ‚Pluralismus‘ auf einen für die historische Genese der Idee zwar bedeutsamen, das Konzept heute aber bei weitem nicht mehr umfassend erfassenden Aspekt zu verengen. Stärker auf ein modernes Verständnis zielen wohl Bezugnahmen auf die freiheitlich-demokratische Grundordnung, die mitunter aber sehr allgemein bleiben.

Abb.: Verweise auf „Pluralismus“ im Index ausgewählter staatsrechtlicher Publikationen (Anzahl)

Auflösung der Kurzbezeichnungen siehe Anhang

Bemerkenswert ist auch, dass das „Handbuch des Staatsrechts“ (insg. zwölf Indexeinträge) viermal auf ‚Rechtspluralismus‘ und dreimal auf ‚dialogischen Pluralismus‘ verweist – also Konzeptionen, die mit dem ‚Neopluralismus‘ allenfalls am Rande zu tun haben. Beim „Bonner Kommentar“ (17 Indexeinträge) verweisen mehr als zwei Drittel der Einträge auf Artikel 5 GG. Damit ist zwar ein zentrales Element einer neopluralistischen Staatsordnung benannt, doch bleibt die der Meinungsvielfalt vorgelagerte gesellschaftliche Heterogenität dabei weitgehend aus dem Blick. Unter den Publikationen mit einer größeren Zahl von Verweisen vermittelt allein das „Handbuch des Verfassungsrechts“ ein umfassenderes Verständnis von Pluralismus. Dies ist möglicherweise eine Folge der Tatsache, dass die Herausgeber Ernst Benda, Werner Maihofer und Hans-Jochen Vogel umfassende Erfahrungen in der aktiven Politik vorweisen konnten, zeitweise sogar die für Verfassungsfragen zentralen Bundesministerien für Inneres (Benda 1968/69, Maihofer 1974 bis 1978) bzw. Justiz (Vogel 1974 bis 1981) führten.

Argumentationslinien

Die bloße Zahl der Erwähnungen in der staatsrechtlichen Literatur gibt einen ersten Hinweis, doch wesentlicher ist der Inhalt der Ausführungen. Neben den Passagen unter dem Stichwort ‚Pluralismus‘ werden zur Abrundung des Bildes zusätzlich auch jene zur ‚Volkssouveränität‘ untersucht.⁴⁾ Analytisch können drei Hauptströmungen unterschieden werden.

Lediglich individualrechtliche Begründungen des Demokratieprinzips

Eine ganze Reihe von Textpassagen leitet das Demokratieprinzip aus individualrechtlichen Ansprüchen ab. Für Wilfried Berg etwa fußt das Demokratieprinzip in der Menschenwürde, wird aber zugleich über die Volkssouveränität vermittelt:

Die Entscheidung für die Demokratie ist Konsequenz der Volkssouveränität […] und letztlich Ausdruck der […] zwingend geforderten Achtung vor der Menschenwürde und vor den Menschenrechten. (Berg, Rn. 117)

Dabei bleibt aber letztlich unklar, wie das liberal-individualistische Prinzip der Achtung der Menschenwürde mit dem republikanisch-kollektivistischen der Volkssouveränität vermittelt wird. Diesen Antagonismus benennen Herbert Bethge und Christian v. Coelln dagegen deutlich:

Der demokratische Ursprung aller Staatsgewalt macht das staatliche Gewaltmonopol erträglich. […] Die „Volkssouveränität“ erhebt Volk und/oder Parlament nicht über die Verfassung und die dort verbürgten Freiheitsrechte. (Bethge/v.Coelln, 16, 24)

Während Berg und Degenhardt weitgehend ignorieren, dass das Verständnis von Demokratie nicht notwendigerweise ein liberal-rechtstaatliches sein muss, benennen Bethge und v. Coelln zumindest das in unterschiedlichen Demokratieverständnissen schlummernde Spannungsfeld, welches Heidrun Abromeit auf die plakative Formulierung gebracht hat, unter dem Grundgesetz sei nicht ‚das Volk‘, sondern ‚die Verfassung‘ (noch präziser wohl: die autoritative Verfassungsinterpretation des Bundesverfassungsgerichts) ‚der Souverän‘.⁵⁾

All diesen individualrechtlichen Begründungen des Demokratieprinzips ist aber gemein, dass ein Phänomen wie ‚die Gesellschaft‘ letztlich außerhalb ihres Analysehorizonts bleibt.

‚Pluralismus‘ als (problematisches) gesellschaftliches Phänomen

Davon unterscheidet sich eine zweite typische Argumentationslinie, die gesellschaftliche Heterogenität immerhin als Tatsache benennt. So ist für Peter Badura ‚Pluralismus‘ zwar ein „Verfassungsprinzip“, dass aber für ihn lediglich

die Anerkennung der politischen Vielfalt von Meinungen und Interessen [bedeutet], wie sie organisatorisch in den politischen Parteien und in den Verbänden oder Interessengruppen in Erscheinung tritt. (Badura, Rn. D 9)

Das Gemeinwohl könne aber aus dem pluralistischen ‚Kräfteparallelogramm‘ nicht entstehen. Letztlich wird ‚Pluralismus‘ hier eher als bedauernswerte Konstante menschlicher Vergesellschaftung verstanden, die dringend ‚Integration‘ von staatlicher Seite bedarf, um das Funktionieren von ‚Gesellschaft‘ sicherzustellen. Deutlich wird das bei Walter Schmitt Glaeser, für den „freiheitliche Gemeinschaften […] immer pluralistischer Natur“ sind, wobei die gesellschaftlichen Organisationen wegfallende traditionale und funktionale Bindungen auffingen (Schmitt Glaeser: 140).

‚Neopluralistische‘ Bezüge

Sofern ‚Pluralismus‘ in der untersuchten Literatur überhaupt zum Thema wird, gibt es schon eine Reihe von Passagen, die eine Nähe zum ‚neopluralistischen‘ Gedankengut aufweisen – auch wenn sie sich nicht immer explizit darauf beziehen. Sehr deutlich ist aber eine positive Bewertung der gesellschaftlichen Heterogenität. So verweisen Martin Morlok und Lothar Michael nicht nur deutlich auf das Spannungsverhältnis des Pluralismus zu einer kollektivistisch verstandenen ‚Volkssouveränität‘, sondern machen auch klar, dass Integrationsbestrebungen hinter der normativ bejahten gesellschaftlichen Vielfalt zurückzutreten haben:

Der Kollektivbegriff des Volkes verdeckt eine pluralistisch aufgefächerte Vielfalt, in dem [sic!] es ganz unterschiedliche Auffassungen und oft miteinander rivalisierende Interessen gibt. […] Zunächst ist die tatsächliche Vielfalt zu akzeptieren und nicht unter einem durch den Volksbegriff nahegelegten Einheitsdenken zu unterdrücken. (Morlok/Lothar, § 5, Rn. 155f.)

Dieter Grimm nimmt diese Argumentation im „Handbuch des Verfassungsrechts“ nicht nur auf, sondern verweist konzis auf die im Grundgesetz vorgenommene Wertentscheidung für die normative Anerkennung gesellschaftlicher Heterogenität:

Das GG geht […] von der tatsächlich anzutreffenden Meinungs- und Interessenvielfalt in der Gesellschaft aus und erkennt sie als legitim an. (Grimm in: Hdb d. VerfR, § 15, Rn. 4)

In erfreulicher Argumentationstiefe verweist Christoph Gröpl darauf, dass unter einem solchen, implizit neopluralistischen Verständnis jegliche Bestrebungen, gesellschaftliche Homogenität herzustellen – erfolgten sie unter dem Banner des ‚Volkes‘ oder des ‚Gemeinwohls‘ –, einem liberalen Demokratieverständnis widersprechen:

Die Idee der Volkssouveränität mag dazu verleiten, in reduzierender Betrachtungsweise zu unterstellen, dass „das Volk“ ein homogenes Gebilde mit einheitlichem politischem Willen ist. Solche Vorstellungen wären der erste Schritt weg von der Demokratie. Denn offensichtlich ist dem nicht so: Im Volk herrscht eine Vielfalt von Meinungen und politischen Strömungen. […] Könnte sich dieser Pluralismus in der politischen Wirklichkeit nicht entfalten, wäre die demokratische Staatsform eine leere Hülle. […] Den „Volkswillen“ gibt es ebenso wenig wie das objektive oder objektivierbare Gemeinwohl. (Gröpl, Rn. 304)

Letztlich wird hier die politische Idee des Neopluralismus vertreten, ohne sie zu benennen. Sehr deutlich wird dies auch bei Ulrich Battis und Christoph Gusy, die letztendlich auch die epistemologische Begründung des Neopluralismus teilen:

Die Teilhabe an der politischen Willensbildung wird allen Bürgerinnen und Bürgern zugewiesen. […] Diese Zuweisung wird getragen von der der Demokratie eigenen Einsicht in die Beschränktheit menschlicher Erkenntnis […]. (Battis/Gusy, Rn. 59)

Bewegen sich die bisher genannten Autoren schon eindeutig auf der gedanklichen Basis des Neopluralismus, verweisen einige, wenige sogar ausdrücklich auf Fraenkel. Außerordentlich elaboriert fasst Konrad Hesse den Sachverhalt zusammen:

Das GG normiert mit der Entscheidung für die Demokratie keine abstrakte, von der wirklichen und augenblicklichen Gesellschaft abgelöste Doktrin, gleichgültig welcher Herkunft, sondern eine konkrete Ordnung heutiger geschichtlicher Wirklichkeit. Diese kann nicht von einem einheitlichen Volkswillen als Voraussetzung einer Selbstregierung des Volkes ausgehen, sondern nur von ihrer realen Grundvoraussetzung: der Unterschiedlichkeit und Gegensätzlichkeit der Meinungen, Interessen, Willensrichtungen und Bestrebungen und damit der Existenz von Konflikten innerhalb des Volkes. Von hier aus fingiert der Satz, dass alles Staatsgewalt vom Volke ausgeht, nicht eine Willenseinheit des Volkes, sondern er setzt jene Vielfalt und Gegensätzlichkeit voraus, die stets erneut die Herstellung politischer Einheit als Bedingung der Entstehung und des Wirkens staatlicher Gewalt notwendig macht. (Hesse, Rn. 133)

Klaus Stern sieht den Pluralismus gar als eine „Einzelausprägung des Demokratieprinzips“ (Stern, Bd. 1: 619f.), doch ist kritisch anzumerken, dass auch eine solche Formulierung die Interpretation nahelegen kann, der Pluralismus sei ein Resultat der demokratischen Organisation politischer Herrschaft. Aus politiktheoretischer Sicht verhält es sich aber gerade umgekehrt: Die pluralistische Gesellschaft ist eine Tatsache vor aller politischen (und rechtlichen) Entscheidung und eine die Menschenwürde achtende politische Ordnung kann ihr nur Rechnung tragen, indem sie sich als pluralistische, d.h. liberal-rechtsstaatliche Demokratie organisiert. Aus gesellschaftswissenschaftlicher Sicht ist letztlich festzuhalten, dass die Entscheidung für die Etablierung einer solchen Demokratie eben nicht juristisch, sondern nur philosophisch begründen lässt. Vor der Erwähnung solch ‚außerjuristischer‘ Begründungen scheut die staatsrechtliche Literatur aber zurück.

Pluralismus als ‚Blindstelle‘ der Staatsrechtslehre?

Die kursorische Durchsicht der staatsrechtlichen Literatur macht zunächst einmal deutlich: Pluralismus taucht in ihr als grundlegendes ‚Ordnungsprinzip‘ nur selten auf. Wird er als soziales Phänomen identifiziert, erscheint es eher als gesellschaftliches ‚Problem‘, das nach einer Auflösung durch staatliche ‚Integration‘ verlangt. Nur selten wird die Tatsache gesellschaftlicher Heterogenität als grundlegendes Strukturprinzip liberaler Gesellschaften identifiziert und auch normativ bejaht. Wird ‚Pluralismus‘ überhaupt benannt, dann erscheint er als ein Strukturelement der Demokratie, fast nie wird aber ‚Demokratie‘ als Prinzip verstanden, dass es ermöglicht eine menschenwürdige Ordnung unter der Prämisse gesellschaftlichen Pluralismus zu schaffen. Wird dieses Verhältnis allerdings umgekehrt und ‚Pluralismus‘ bestenfalls zu einem Merkmal demokratisch verfasster Staatlichkeit, ist die Vorstellung, dass politische Führungspersonal einer Demokratie müsse quasi parteipolitisch ‚neutralisiert‘ werden, vielleicht schon naheliegend.

Ausgewertete staatsrechtliche Literatur

1. Alternativkommentar Bäumlin, Richard / Azzola, Axel (Hg.) (²1984): Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Neuwied.
2. Badura Badura, Peter (⁷2018): Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, München.
3. Battis/Gusy Battis, Ulrich / Gusy, Christoph (⁶2018): Einführung in das Staatsrecht, Berlin.
4. Berg Berg, Wilfried (⁶2011): Staatsrecht. Grundriss des Staatsorganisationsrechts und der Grundrechte, Stuttgart.
5. Bethge/v. Coelln Bethge, Herbert / Coelln, Christian von (⁴2011): Grundriss Verfassungsrecht, München.
6. Bonner Kommentar Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian (Hg.) (1950ff.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz. Heidelberg.
7. Degenhart Degenhart, Christoph (³³2017): Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, Heidelberg.
8. Detterbeck Detterbeck, Steffen (¹⁰2015): Öffentliches Recht. Ein Basislehrbuch zum Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht, München.
9. Dreier Dreier, Horst (Hg.) (³2015): Grundgesetz. Kommentar, Tübingen.
10. Epping/Hillgruber Epping, Volker / Hillgruber, Christian (Hg.) (²2013): Grundgesetz. Kommentar, München.
11. Frenz Frenz, Walter (⁷2017): Öffentliches Recht, München.
12. Gröpl Gröpl, Christoph (⁹2017): Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess, München.
13. Hdb d. StR Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hg.) (³2003-2015): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg.
14. Hdb d. VerfR Benda, Ernst / Maihofer, Werner / Vogel, Hans-Jochen (Hg.) (²1994): Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Berlin.
15. Hesse Hesse, Konrad (²⁰1995): Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg.
16. Heun Heun, Werner (2012): Die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen.
17. Hömig Hömig, Dieter / Wolff, Heinrich Amadeus (Hg.) (¹¹2016): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Handkommentar, Baden-Baden.
18. Ipsen Ipsen, Jörn (²⁸2016): Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, München.
19. Jarass/Pieroth Jarass, Hans D. / Pieroth, Bodo (¹⁵2018): Grundgesetz. Kommentar, München.
20. Kämmerer Kämmerer, Jörn Axel (³2016): Staatsorganisationsrecht, München.
21. Katz Katz, Alfred (¹⁸2010): Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht, Heidelberg.
22. Kloepfer Kloepfer, Michael (2011): Verfassungsrecht I. Grundlagen, Staatsorganisationsrecht, Bezüge zum Europa- und Völkerrecht, München.
23. Korioth Korioth, Stefan (⁴2018): Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung europäischer und internationaler Bezüge, Stuttgart.
24. Leibholz/Rinck Leibholz, Gerhard / Rinck, Hans-Justus / Hesselberger, Dieter (Hg.) (1980ff.): Grundgesetz. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Kommentar, Köln.
25. Maunz/Dürig Herzog, Roman, et al. (Hg.) (1958ff.): Grundgesetz. Kommentar. München.
26. Maurer Maurer, Hartmut (⁶2010): Staatsrecht I. Grundlagen – Verfassungsorgane – Staatsfunktionen, München.
27. Mitarbeiterkommentar Umbach, Dieter C. / Clemens, Thomas (Hg.) (2002): Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch. Heidelberg.
28. Morlok/Michael Morlok, Martin / Michael, Lothar (³2017): Staatsorganisationsrecht, Baden-Baden.
29. Sachs Sachs, Michael (Hrsg.) (⁷2014): Grundgesetz. Kommentar, München.
30. Schmidt-Bleibtreu Hofmann, Hans / Henneke, Hans-Günther (Hg.) (¹⁴2018): Kommentar zum Grundgesetz, Köln.
31. Schmitt Glaeser Schmitt Glaeser, Walter (2008): Der freiheitliche Staat des Grundgesetzes. Grundzüge, Tübingen.
32. Sodan Sodan, Helge (⁴2018): Grundgesetz. Kompakt-Kommentar, München.
33. Stern Stern, Klaus (1980-2011): Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, München [Bd. 1 in 2. Aufl. 1984].
34. Mangold/Klein Huber, Peter M. / Voßkuhle, Andreas (Hg.) (⁷2018): Kommentar zum Grundgesetz, München.
35. Münch/Kunig Münch, Ingo von / Kunig, Philip (Hg.) (⁶2012): Grundgesetz-Kommentar, München.
36. Münch/Mager Münch, Ingo von / Mager, Ute (⁸2016): Staatsrecht I, Stuttgart.
37. Zippelius/Würtenberger Zippelius, Reinhold / Würtenberger, Thomas (³³2018): Deutsches Staatsrecht, München.