Eine Kultur der Ausgrenzung wird in die Extreme getrieben
“Eine gemeinsame Identität”, “ein gemeinsamer Bund” und “ein Privileg mit enormen Vorteilen” sind Begriffe, die die australische Regierung verwendet, um die australische Staatsbürgerschaft zu beschreiben. Kommentatoren haben andere Begriffe verwendet: ‘dünn’, ‘widersprüchlich’, ‘der vergessene ärmere Cousin des australischen Verfassungsrechts’. In den 120 Jahren seit der australischen Föderation hat die australische Staatsbürgerschaft vielleicht die größte rechtliche Bedeutung erlangt, da sie Schutz vor dem umfassenden Ausschluss bietet, der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ausländer- und Einwanderungsbefugnisse möglich ist.
In den Jahren seit dem 11. September hat die Ausgrenzung nach australischem Recht zugenommen, während der durch die Staatsbürgerschaft gewährte Schutz davor zusammengebrochen ist. Dies hat die Möglichkeit eröffnet, eine gerichtliche Klärung darüber herbeizuführen, was die australische Staatsbürgerschaft wirklich bedeutet und wer berechtigt ist, die Mitgliedschaft in der australischen Verfassungsgemeinschaft zu beanspruchen.
Staatsbürgerschaft und Ausgrenzung nach der australischen Verfassung
Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern mit schriftlichen Verfassungen enthält die australische Verfassung keinen Hinweis auf eine nationale Staatsbürgerschaft. Die Idee wurde in einer Reihe von Konventsdebatten im Vorfeld der Föderation vorgeschlagen und ausführlich diskutiert. Dabei wurden wichtige Fragen erörtert: Wer wäre ein Staatsbürger? Welche Rechte und Pflichten würden sie haben? Was sollte in der Verfassung verankert werden und was sollte dem Parlament überlassen werden? Sollte die Staatsbürgerschaft ein Zugang zu Rechten sein oder etwas, das sich aus Rechten ableitet? Wären alle Bürger gleich, oder hätten einige mehr Rechte als andere?
Da man sich in diesen komplexen Fragen nicht einigen konnte, entschieden sich die Autoren der Verfassung dafür, die Staatsbürgerschaft einfach wegzulassen. Infolgedessen sagt die Verfassung nichts darüber aus, was es bedeutet, Australier zu sein, wann eine Person berechtigt ist, den Schutz Australiens in Anspruch zu nehmen, oder wer berechtigt ist, zu behaupten, dass er oder sie verfassungsmäßig zu Australien “gehört.”
Die Autoren der Verfassung konnten sich zwar nicht auf die Kriterien einigen, die jemandem einen Platz in der australischen Verfassungsgemeinschaft garantieren würden, aber sie äußerten den klaren und einheitlichen Wunsch, Menschen, die nicht der “britischen Rasse” angehörten, von dieser Gemeinschaft ausschließen zu können, unabhängig davon, ob sie aus nicht-westlichen Ländern innerhalb des britischen Empires oder aus anderen Teilen der Welt stammten. Aus diesem Grund gibt die Verfassung dem Parlament eine äußerst weitreichende Kontrolle über die Migration nach Australien und darüber, wer in die australische Gemeinschaft aufgenommen oder ausgeschlossen wird. Zu diesem Zweck werden dem Parlament umfassende Gesetzgebungsbefugnisse in den Bereichen “Einbürgerung und Ausländer” sowie “Ein- und Auswanderung” eingeräumt. Diese Befugnisse haben zur Folge, dass jede Person, die als “Ausländer” gilt oder sich in einem “Einwanderungsprozess” befindet, nur in dem Maße Zugang zu Australien oder der australischen Gemeinschaft erhält, wie es das Parlament zulässt. Auf Beschluss des Parlaments kann ihnen die volle Mitgliedschaft gewährt werden. Umgekehrt können sie aus praktisch jedem Grund vollständig ausgeschlossen werden. Eine der ersten Amtshandlungen des ersten australischen Bundesparlaments bestand darin, sich auf diese Befugnisse zu stützen und ein Gesetz zu verabschieden, das die Grundlage für die White Australia Policy bildete, die über 50 Jahre lang in Kraft blieb.
Es mag daher nicht überraschen, dass die Verfassung als mehr mit Ausgrenzung als mit Integration befasst beschrieben wurde. Lange nach dem Ende der White Australia Policy haben die Ausländer- und Einwanderungsgesetze weiterhin eine Reihe von ausgrenzenden Entscheidungen der australischen Parlamente verfassungsrechtlich gestützt. Dazu gehören Gesetze, die eine obligatorische Einwanderungshaft für Nicht-Staatsbürger vorschreiben, die ohne Visum nach Australien einreisen. Gesetze, die es erlauben, langfristig aufenthaltsberechtigten Personen das Visum zu entziehen und sie abzuschieben, und Gesetze, die die Abschiebung von Personen vorsehen, die in Australien geboren wurden, von denen das Parlament aber beschlossen hat, sie von der Staatsbürgerschaft auszuschließen.
Seit 1949 gibt es in der australischen Verfassung einen gesetzlichen Begriff der Staatsbürgerschaft. In der Präambel der aktuellen Fassung wird die Staatsbürgerschaft als “volle und formelle Mitgliedschaft in der australischen Gemeinschaft” beschrieben. Im Gegensatz dazu hat Australiens wichtigstes Migrationsgesetz das erklärte Ziel, “im nationalen Interesse die Einreise und den Aufenthalt von Nicht-Staatsbürgern in Australien zu regeln”. Zusammengenommen deuten diese Aussagen darauf hin, dass Nicht-Staatsbürger, egal wie lange sie sich in Australien aufhalten, erst dann vollwertige Mitglieder der australischen Gemeinschaft sind, wenn sie die Staatsbürgerschaft erhalten, da sie dann nicht mehr in den Geltungsbereich der Ausländer- und Einwanderungsgesetze fallen und Schutz vor einer Reihe von Ausschlussmechanismen genießen, die sich auf diese Gesetze stützen. Historisch gesehen ist die Staatsbürgerschaft zwar keine Voraussetzung für die meisten Rechte in Australien, aber ein sicherer Platz in der australischen Gemeinschaft ist einer ihrer wichtigsten Vorteile.
Doch die Ungewissheit, die der Entscheidung der Verfasser zugrunde lag, die Staatsbürgerschaft nicht in die Verfassung aufzunehmen, hat ein bleibendes Erbe. Da die Verfassung die Staatsbürgerschaft nicht erwähnt, ist nicht sofort klar, woher die Befugnis zur Verabschiedung von Staatsbürgerschaftsgesetzen kommt (insbesondere wenn die Bürger “natürlich geboren” und nicht eingebürgert sind). Der Oberste Gerichtshof hat bestätigt, dass das Parlament die verfassungsmäßige Befugnis hat, Staatsbürgerschaftsgesetze zu erlassen, und dass diese Befugnis weit gefasst ist, aber ihre Grundlagen und ihr Anwendungsbereich sind nie vollständig dargelegt worden. Es stellen sich mehrere Fragen. Wenn die australische Staatsbürgerschaft lediglich eine gesetzliche Einrichtung ist, könnte sie dann in ihrer Gesamtheit abgeschafft werden? Könnte die Staatsbürgerschaft jeder vom Parlament gewählten Personengruppe verweigert oder entzogen werden, oder gibt es verfassungsrechtliche Grenzen, die dies unter bestimmten Umständen verhindern würden? Gibt es trotz des Schweigens der Verfassung zur Staatsbürgerschaft eine Klasse von “Verfassungsbürgern”, die bestimmte Schutzmaßnahmen genießen, die nicht aufgehoben werden können?
Bis vor kurzem sind diese recht umfangreichen Fragen noch in der Schwebe geblieben. Wenn es zu Rechtsstreitigkeiten kam, hat der Oberste Gerichtshof mit überwältigender Mehrheit bestätigt, dass sich der Gesetzgeber in diesem Bereich innerhalb der äußerst weiten Grenzen seiner Befugnisse bewegt hat. Die Rechtsprechung bestätigt, dass das Parlament Personen, die verfassungsrechtlich als “Ausländer” eingestuft werden, in Abschiebehaft nehmen und abschieben kann, “wenn es dies für angemessen hält”. Die Fälle machen auch deutlich, dass das Parlament die verfassungsrechtliche Bedeutung des “Ausländers” bestimmt, indem es festlegt, wer Anspruch auf die australische Staatsbürgerschaft hat. Dies ist heikel, weil die verfassungsrechtliche Bedeutung des Begriffs “Ausländer” gleichzeitig die Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments einschränkt. Jahrzehntelang erkannten die Richter an, dass es eine äußere Grenze für die Befugnisse des Parlaments gibt, lehnten es aber ab, anzugeben, wo genau diese Grenze liegt, weil keine Tatsachen eine Antwort verlangten. Mit anderen Worten: Solange das Parlament (und die Exekutive, wenn sie gesetzliche Befugnisse ausübt) innerhalb ihrer Grenzen bleibt, wird der Gerichtshof diese Grenzen nicht für uns festlegen. Lange Zeit schien es plausibel, dass ein Fall, der den Gerichtshof dazu zwang, eine Grenze für die Befugnisse des Parlaments in Bezug auf Inklusion und Exklusion zu formulieren, niemals eintreten könnte.
Gesetzgebung und Politik seit 9/11
Doch seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat die verstärkte Konzentration auf die nationale Sicherheit das Commonwealth-Parlament und die Exekutive dazu veranlasst, in einer Reihe von Bereichen große Schritte in Richtung verfassungsmäßiger Grenzen zu unternehmen, was die Wahrscheinlichkeit von Rechtsstreitigkeiten erhöht, die verfassungsrechtliche Grauzonen klären könnten. Vor dem 11. September 2001 gab es in Australien kein einziges nationales Gesetz zur Terrorismusbekämpfung. Heute verfügt das Land über eine der umfangreichsten Gesetzgebungen der Welt, mit über 92 Bundesgesetzen zur Terrorismusbekämpfung, die insgesamt über 5000 Seiten umfassen. Dies übersteigt bei weitem den Umfang der Anti-Terror-Gesetze, die in vergleichbaren Demokratien wie Kanada, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten erlassen wurden. Der Experte für Terrorismusbekämpfungsgesetze, Professor Kent Roach, hat die australische Reaktion in den Jahren seit dem 11. September 2001 als “Hyper-Gesetzgebung” bezeichnet. Diese Gesetzgebung ist weitreichend und geht in einigen Fällen weiter als die Notstandsgesetze, die während des Ersten und Zweiten Weltkriegs erlassen wurden. Eine Reihe der australischen Erlasse nach dem 11. September betreffen Staatsbürgerschaft und Migration. Hier sind drei Trends erwähnenswert.
Die erste ist eine verstärkte Konzentration auf die Sicherung der australischen Grenze und die Beschränkung des Zugangs zur australischen Gemeinschaft aus Sicherheitsgründen. Dies zielt in erster Linie auf Personen ab, die in einen Einwanderungsprozess (oder einen Einwanderungsversuch) nach Australien verwickelt sind und sowohl unter die Einwanderungsbefugnis als auch unter die Ausländerbefugnis fallen würden.
Asylbewerber – insbesondere diejenigen, die mit dem Boot nach Australien kommen – sind von den Gesetzen und Maßnahmen in dieser Kategorie unverhältnismäßig stark betroffen. Unmittelbar nach dem 11. September 2001 stellte Verteidigungsminister Peter Reith einen Zusammenhang zwischen Asylsuche und nationaler Sicherheit her und betonte die Notwendigkeit, “die Menschen, die in Ihr Land kommen, zu kontrollieren […], da sie andernfalls zu einem Einfallstor für Terroristen werden können”. Seitdem hat eine Fülle von Gesetzen und politischen Maßnahmen, die häufig unter militärischer Führung umgesetzt wurden, dazu geführt, dass Asylbewerber, die auf dem Seeweg ankommen, in Australien keinen Schutz beantragen können. Viele Menschen dieser Kategorie werden daran gehindert, Australien überhaupt zu erreichen: durch Gesetze, dieihre Überführung in ein “Offshore-Verfahren”vorsehen, durch Gesetze, die ihre Inhaftierung auf See und ihre Abschiebung in andere Länder erlauben, und durch eine vom Militär geführte Politik,abgefangeneBoote. Diejenigen, die Australien erreichen, müssen mit einer obligatorischen Einwanderungshaft rechnen und sind per Gesetz von der Beantragung eines Visums ausgeschlossen. Im günstigsten Fall kann diese Sperre aufgehoben werden, so dass sie ein befristetes Schutzvisum beantragen können, das mit eingeschränkten Rechten verbunden ist und alle 3 bis 5 Jahre neu beantragt werden muss.
Viele dieser Maßnahmen setzen grundlegende Menschenrechte außer Kraft und verstoßen gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen Australiens. Verfassungsrechtlich gesehen stehen sie jedoch auf sicherem Boden, da die ausgrenzungsorientierten Einwanderungs- und Ausländerbefugnisse sehr weit gefasst sind. Dies wird durch die erfolglosen verfassungsrechtlichen Anfechtungen der Offshore-Regelungen in Papua-Neuguinea und Nauru unterstrichen.
Ein zweiter Trend, der sich seit dem 11. September abzeichnet, besteht darin, dass es für eine Person einfacher geworden ist, ein Visum aus charakterlichen oder sicherheitsrelevanten Gründen zu verlieren und anschließend aus Australien ausgewiesen zu werden. Dies betrifft Personen, die in den Geltungsbereich der Ausländerbehörde fallen, einschließlich langfristig aufenthaltsberechtigter Personen.
Vor dem 11. September 2001 waren Nicht-Staatsbürger jahrzehntelang von der Annullierung von Visa und der Ausweisung aufgrund von kriminellen Aktivitäten oder “schlechtem Charakter” betroffen. Nach dem 11. September wurden diese Befugnisse zur Annullierung von Visa jedoch zunehmend in Anspruch genommen, insbesondere bei langfristig aufenthaltsberechtigten Personen. Im Jahr 2014 wurde die gesetzliche Regelung für die Annullierung von Visa aus charakterlichen Gründen erheblich ausgeweitet, indem die Schwellenwerte gesenkt und die obligatorische Annullierung von Visa unter einer Reihe von Umständen eingeführt wurden, darunter auch Fälle von relativ geringer Kriminalität. Seit der Einführung dieser Änderungen wurde durchschnittlich 1000 Personen pro Jahr das Visum aus persönlichen Gründen annulliert – etwa das Zehnfache der vorherigen Zahlen. Die Regierung hat seither versucht, die Schwelle für die Annullierung von Visa aus persönlichen Gründen weiter zu senken, bisher ohne Erfolg.
Es wurden eine Reihe von menschenrechtlichen und völkerrechtlichen Bedenken gegen die erweiterte australische Regelung zur Streichung von Personen geäußert. Aber auch hier gibt es aufgrund des Umfangs des Ausländerrechts keine verfassungsrechtlichen Probleme. Der High Court hat 1982 bestätigt, dass sich das Parlament auf das Ausländerrecht berufen kann, um Gesetze zu erlassen, die die Ausweisung von Nicht-Staatsbürgern erlauben, die als charakterlich schlecht gelten. Dieselbe verfassungsrechtliche Grundlage unterstützt die Gesetze in ihrer derzeitigen Form.
Es wurde jedoch eine sehr wichtige Ausnahme anerkannt. Seit der Einführung der Änderungen von 2014 gab es eine Reihe von Fällen, in denen Aborigines und Torres Strait Islander, die nicht die australische Staatsbürgerschaft besitzen, ihre Visa aus strafrechtlichen Gründen annullieren ließen. Indigene Menschen sind im Strafrechtssystem deutlich überrepräsentiert und sind daher wahrscheinlich unverhältnismäßig stark von einer obligatorischen Annullierung aus strafrechtlichen Gründen betroffen. In einem Fall aus dem Jahr 2020, Love gegen den Commonwealth, argumentierten zwei indigene Männer, deren Visa annulliert worden waren, dass die Annullierungsregelung zwar verfassungsrechtlich gültig sei, aber nicht für indigene Nicht-Staatsbürger gelte, da sie keine verfassungsmäßigen Ausländer seien. Mit knapper Mehrheit stimmte der High Court dem zu und erkannte damit die erste Grenze an, die das Parlament bisher gesetzt hatte, um die verfassungsrechtliche Bedeutung des Begriffs “Ausländer” durch die gesetzlichen Parameter der Staatsbürgerschaft zu kontrollieren. Weniger als zwei Jahre nach dieser bahnbrechenden Entscheidung legt der Commonwealth bei einem anders zusammengesetzten High Court Berufung ein, um die Entscheidung aufheben zu lassen, was eine weitere Klärung der Grenzen der Macht des Commonwealth in diesem Bereich in naher Zukunft wahrscheinlich macht.
Der letzte Trend im Bereich Staatsbürgerschaft und Migration, der sich seit dem 11. September abzeichnet, ist eine Verwässerung der Sicherheit der Staatsbürgerschaft. Bis vor kurzem war die australische Staatsbürgerschaft ein äußerst sicherer Status, der nur unter äußerst begrenzten Umständen widerrufen werden konnte. Im Jahr 2015 führte das Parlament Gesetze ein, die es australischen Staatsbürgern ab 14 Jahren ermöglichen, ihre australische Staatsbürgerschaft abzuerkennen, wenn sie wegen bestimmter terrorismusbezogener Straftaten verurteilt werden oder wenn der Innenminister davon überzeugt ist, dass sie sich in einem fremden Land an bestimmten terrorismusbezogenenHandlungenbeteiligt haben. Der Minister kann jemandem nicht die Staatsbürgerschaft entziehen, wenn er der Ansicht ist, dass dies die Person staatenlos machen würde.
Das australische Staatsbürgerschaftsgesetz beschreibt diese Gesetze zum Entzug der Staatsbürgerschaft als Anerkennung des Parlaments, dass Bürger “durch ein bestimmtes Verhalten, das mit den gemeinsamen Werten der australischen Gemeinschaft unvereinbar ist”, zeigen können, dass sie “ihre Zugehörigkeit zu Australien aufgekündigt haben”. Dies scheint ein klarer Versuch zu sein, sich auf die verfassungsmäßige Macht der Ausländer zu stützen, da mehrere Richter des Obersten Gerichtshofs die verfassungsmäßige Entfremdung als durch die Zugehörigkeit zu einer fremden Macht oder das Fehlen der Zugehörigkeit zu Australien gekennzeichnet beschrieben haben.
Es ist unklar, ob die australischen Gesetze zum Entzug der Staatsbürgerschaft tatsächlich verfassungskonform wären. Die Gesetze sehen vor, dass ein australischer Staatsbürger als Ausländer gilt, weil das Parlament festgelegt hat, dass die Kriterien, die zum Verlust der Staatsbürgerschaft führen können, eine “Ablehnung der Loyalität” darstellen. Es stellt sich die Frage, ob das Parlament die verfassungsrechtliche Bedeutung des Begriffs “Ausländer” in diesem Ausmaß per Gesetz regeln kann. Diese Fragen klingen besonders laut in Bezug auf einige der harmloseren Gründe, die zum Verlust der Staatsbürgerschaft führen können, wie z.B. das Vergehen des “Betretens oder Verbleibens in einer erklärten [No-Go] Zone”. nach dem Strafgesetzbuch des Commonwealth. Es ist keineswegs klar, dass das Parlament die Befugnis hat, zu erklären, dass eine Person, die sich auf dieses Verhalten einlässt, ihre Zugehörigkeit verleugnet und aus der verfassungsmäßigen Gemeinschaft ausgeschlossen wird, wodurch sie für alle Ausschlussmechanismen anfällig wird, die unter Berufung auf das Ausländerrecht eingeführt wurden. Es ist auch nicht klar, dass andere verfassungsmäßige Befugnisse, wie die Verteidigungsbefugnis, ein solches Gesetz unterstützen würden.
Es ist wahrscheinlich, dass wir in naher Zukunft eine Antwort auf diese Frage erhalten werden. Dalil Alexander, ein australisch-türkischer Doppelbürger, dem die australische Staatsbürgerschaft aberkannt wurde, hat ein Verfahren vor dem Obersten Gerichtshof angestrengt und argumentiert, dass es eine stillschweigende verfassungsrechtliche Beschränkung gibt, die den unfreiwilligen Entzug der australischen Staatsbürgerschaft verhindert, und dass ein gebürtiger australischer Staatsbürger, der nicht auf die Staatsbürgerschaft verzichtet hat, nicht in den Anwendungsbereich der Ausländerbehörde fällt. Alexander verlor seine Staatsbürgerschaft nach einer Verurteilung wegen Terrorismus durch ein syrisches Gericht, nachdem er Geständnisse abgelegt hatte, die seiner Meinung nach unter Folter erlangt wurden.
Fazit
In den 20 Jahren seit dem 11. September hat Australien eine schwindelerregende Zahl von Anti-Terror-Gesetzen verabschiedet. Dazu gehören Maßnahmen, die sich auf Gründe der nationalen Sicherheit stützen, um den Erwerb der Mitgliedschaft in der australischen Gemeinschaft zu erschweren und den Verlust dieser Mitgliedschaft zu erleichtern. Diese Gesetze sind zwar menschenrechtlich bedenklich, bewegen sich aber größtenteils innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen, da das Commonwealth-Parlament über eine solide verfassungsrechtliche Grundlage verfügt, die es ihm ermöglicht, Menschen aus Australien auszuschließen. Dennoch stoßen einige der Maßnahmen an mögliche verfassungsrechtliche Grenzen und können dazu dienen, lange unbeantwortete Fragen darüber zu klären, wer als Teil der australischen Verfassungsgemeinschaft betrachtet werden kann.