Vom Widerstand gegen die Mauer zur Mauer selbst

So sehr sich die komparative Migrationsforschung in jüngster Zeit auch weiterentwickelt hat, so sehr leidet sie immer noch unter einer eklatanten Annahme: dass Staaten über die gleiche souveräne Macht verfügen, ihre Migrationspolitik entsprechend ihren eigenen Interessen zu bestimmen. Der Begriff der “Externalisierung”, der heutzutage so häufig diskutiert wird, erinnert uns an die Asymmetrien der Macht. Einige berühmte Beispiele zeigen, dass die Realität ganz anders aussieht. Souveräne Autorität kommt in Verhandlungen zwischen asymmetrischen Verhandlungspartnern zum Ausdruck: zb. Wurden die Türkei oder Libyen dafür entschädigt, dass sie ihre “eigene” Migrationspolitik den Präferenzen der reicheren Staaten und regionalen Blöcke angepasst haben. In Fällen extremer Asymmetrie, wie im Verhältnis zwischen Mexiko und den Vereinigten Staaten, ist der Spielraum für souveräne Entscheidungen in der Migrationspolitik äußerst gering bis nicht vorhanden.

Nach dem 11. September 2001 änderte sich die Rhetorik in den USA in Bezug auf Migration und wurde schnell zu einem Sicherheitsfaktor, was in Trumps “Muslim Ban” gipfelte. Die USA haben Migration stets mit einer Bedrohung der nationalen Sicherheit gleichgesetzt – besonders deutlich wird dies an der Grenze zu Mexiko. Dort treffen wirtschaftliche Abhängigkeiten und Machtasymmetrien aufeinander. Obwohl Mexiko nicht direkt von 9/11 und dem darauffolgenden Terrorismus betroffen war, ist seine Migrationspolitik untrennbar mit der Abschottung der USA als Reaktion auf die Anschläge verbunden. Ich werde in diesem Text zeigen, dass Mexiko, das sich leidenschaftlich gegen Trumps mauer („build the wall“) gewehrt hatte, selbst zur Mauer wurde.

Was auf dem Spiel steht: Migranten und Zahlen

Die mexikanische Migrationspolitik ist für externe Beobachter schwer zu verstehen, weil sie so inkohärent ist. Als Teil des wichtigsten Migrationskorridors der Welt und Ursprung einer riesigen Diaspora ist Mexiko ein Land, das sich lange und intensiv mit Migration beschäftigt. Die Migrationsvorschriften haben sich langsam entwickelt, sind aber an der Spitze der fortschrittlichen Ansätze angekommen. Auch wenn die Gesetzgebung einige Ungereimtheiten aufweist, besteht die größte Ungereimtheit zwischen den Gesetzen und ihrer Umsetzung. Sie resultiert aus einerseits mangelnden Investitionen in die Fähigkeiten zur Steuerung der Migration und anderseits aus der Macht – manchmal sogar aus dem Zwang – eines Nachbarn, der jeden Versuch, von der Versicherheitlichung der Migration wegzukommen, im Keim erstickt.

Die USA sind nicht nur die stärkste Wirtschaftsmacht und der militärische Hegemon der Welt, sondern für Mexiko auch das Ziel von über 83 % seiner gesamten Exporte (Stand 2019), die Heimat von 12 Millionen mexikanischen Bürgern und 38,4 Millionen menschen mexikanischer Herkunft (Stand 2018). Zwar bleiben nicht alle diese Menschen Mexiko verbunden, aber viele überweisen Geld, meist an ländliche Haushalte, um grundlegende Lebenshaltungskosten wie Lebensmittel und Kleidung zu finanzieren. Dies zeugt von einer unerschütterlichen Unterstützung auf der Grundlage familiärer und gemeinschaftlicher Bindungen, die oft durch die schmerzliche Realität der Familientrennung aufgrund unfreiwilliger Rückkehr und Abschiebung erklärt wird, die seit 2008 zunimmt. MPI- und Colmex-Forscher haben geschätzt, dass allein zwischen 2015 und 2018 mehr als 1,5 Millionen Personen zwangsweise nach Mexiko zurückgeführt wurden, von denen viele das Land als Kinder verlassen hatten und es daher kaum kannten. Auch die Kehrseite dieser Entwicklungen verdient Beachtung: US-Bürger stellen die Mehrheit der Einwanderer in Mexiko; Masferrer und Roberts stellen fest, dass eine halbe Million von ihnen Kinder sind (US-Bürger aufgrund des ius soli), die zumeist in Konstellationen der Familientrennung leben: Sie leben mit einem Elternteil oder einem Großelternteil in Mexiko, während der andere Elternteil oder beide Eltern in den USA bleiben.

Es liegt auf der Hand, dass Mexiko mit den USA zusammenarbeiten muss, weil für die mexikanische Wirtschaft viel auf dem Spiel steht, aber auch, weil die Geschichte der Migration die Menschen in den beiden Ländern miteinander verbindet. Der mexikanische Staat hat dieses Verständnis bewiesen. Unabhängig davon, welche Partei an der Macht ist, haben die aufeinander folgenden Regierungen in den letzten zwanzig Jahren in Kapazitäten zur Unterstützung mexikanischer Auswanderer in den USA investiert, wie Untersuchungen von Alexandra Delano gezeigt haben. Mit jeder Wahlrechtsreform seit Anfang der 2000er Jahre hat Mexiko das Wahlrecht der Auswanderer erweitert.

Aber Mexiko hat auch begonnen, sich mit der Tatsache auseinanderzusetzen, dass es zu einem Land der Rückkehr, des Transits und des Aufenthalts von Menschen geworden ist, die humanitären Schutz suchen – eine Zahl, die für das Jahr 2021 auf rund 230.000 geschätzt wird. Diese Zahl ist nicht unbedeutend, aber keineswegs überwältigend. Wenn man bedenkt, dass Mexiko 126 Millionen Einwohner hat, sollte es möglich sein, diese Bevölkerung zu integrieren, wenn die Kapazitäten der Institutionen, die für die Verwaltung von Migrations- und Flüchtlingsprozessen zuständig sind, gestärkt werden und wenn die Koordinierung der für die Migrationssteuerung zuständigen Stellen auf den verschiedenen Regierungsebenen die Stimmen wichtiger Interessengruppen einbezieht. Die diesbezüglichen Kapazitäten sind noch völlig unzureichend, aber es wird anerkannt, dass mehr getan werden muss.

Mexiko befindet sich jetzt an einem Punkt, an dem viele langsam und mühsam erarbeitete Verbesserungen verloren gehen könnten. Dies ist ein historischer Moment, denn das Land ist nicht mehr “nur” ein Auswanderungsland, sondern entwickelt ein komplexes Migrationsprofil. Es steht viel auf dem Spiel, wenn es darum geht zu entscheiden, wie seine Institutionen damit umgehen werden. Und dann kam Donald Trump.

Eine Kehrtwende in der Migrationspolitik

Bei ihrem Amtsantritt im Dezember 2018 versprach die derzeitige mexikanische Regierung einen humanitären und solidarischen Ansatz für die Migration, insbesondere gegenüber unseren “Brüdern” aus Zentralamerika. Ein regionales Entwicklungsprogramm (unter der Schirmherrschaft der ECLAC) soll den Süden Mexikos mit El Salvador, Guatemala und Honduras verbinden und Chancen bieten, damit die Menschen “nicht zur Auswanderung gezwungen werden”. Die erste internationale Handlung von Präsident López Obrador war die Unterzeichnung dieses Abkommens. Die erste internationale Reise des Außenministers Marcelo Ebrard führte nach Marrakesch zur Unterzeichnung des Globalen Pakts für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, wo er versprach, dass Mexiko das Dokument gewissenhaft anwenden werde. Er erinnerte auch daran, dass einer der beiden Botschafter, die den Entwurfsprozess geleitet haben, ein mexikanischer Diplomat ist.

Große, mutige Pläne, kurz nachdem die Karawanen aus Mittelamerika begannen, Mexiko zu durchqueren, und als Trump jede Gelegenheit nutzte, sie als Sicherheitsbedrohung darzustellen.

Die neue mexikanische Regierung wehrte sich eine Zeit lang gegen diese Darstellung. Nach der Ernennung eines Experten zum Leiter des berüchtigten und korrupten Nationalen Migrationsinstituts (INM), der obersten Behörde für Migrationspolitik und Migrationskontrolle, schien die neue Regierung entschlossen zu sein, anders vorzugehen. In den ersten Monaten ihrer Amtszeit stellte sie fast 20 000 humanitäre Visa für Menschen aus den Karawanen aus, die es ihnen erlaubten, ein Jahr lang legal in Mexiko zu bleiben und Arbeit zu suchen. An wichtigen Orten wurden Integrationsprogramme und Jobbörsen eingerichtet.

Ich will hier nicht daran erinnern, wie Trump Fremdenfeindlichkeit zu einem Pfeiler seines Politikstils machte, aber die Art und Weise, wie er Mexikos Souveränität, über seine eigene Migrationspolitik zu entscheiden, in Frage stellte, war beispiellos. Schon zu Beginn seiner Amtszeit begann Trump, Mexiko zu drängen, ein Abkommen mit sicheren Drittstaaten zu akzeptieren. Rechtsgelehrte, Akademiker, Menschenrechtsgruppen und zivilgesellschaftliche Organisationen lehnten die Idee ab. Allein die Vorstellung ist grotesk für ein Land, in dem der Staat in weiten Gebieten die Kontrolle über die öffentliche Sicherheit verloren hat und in dem die Binnenflucht aufgrund von Gewalt zunimmt. Die mexikanischen Behörden haben sich offen dagegen gewehrt. Und doch akzeptierte Mexiko im Juni 2019 “aus humanitären Gründen” seine Teilnahme an den Migrant Protection Protocols (MPP), die bis dahin angeblich eine einseitige US-Maßnahme waren, durch die Menschen, die in den USA humanitären Schutz suchten, nach Mexiko zurückgeschickt wurden, um dort zu warten, bis sie an der Reihe waren, einen Prozess in den USA zu beginnen. Als ob diese MPP die mexikanischen Grenzstädte nicht schon genug belasteten, wurde der Zugang zu Asyl während der gesamten Pandemie durch zusätzliche Maßnahmen auf US-Seite beschnitten. Auch wenn der UNHCR und INGOs wie Ärzte ohne Grenzen den in Mexiko festsitzenden Menschen Hilfe leisteten, wurden die Kosten vor allem von den Mexikanern und den Migranten und Flüchtlingen selbst getragen.

Historisch gesehen lässt das asymmetrische Verhältnis Mexiko wenig Raum für eine unabhängige Position zu allem, was die US-Behörden als Sicherheitsfrage bezeichnen. Der Trend in den Beziehungen zwischen den USA und Mexiko, die Grenze zu sichern, ist sehr alt und hat sich seit dem 11. September 2001 auf Fragen der Migration ausgeweitet. Wie die Arbeit von Beatriz Zepeda zeigt, haben sich die aufeinanderfolgenden mexikanischen Regierungen seither in verschiedenen Kooperationsabkommen darauf geeinigt, sowohl die Migration einzudämmen als auch die Infrastruktur der Nord- und Südgrenze entsprechend den Sicherheitsbedürfnissen der USA auszubauen. Die “Krise” von 2014, als unbegleitete Kinder aus Mittelamerika Mexiko durchquerten, um in die USA zu gelangen, brachte eine neue Ära der Konstruktion von unregelmäßiger Migration als Sicherheitsbedrohung und einen weiteren Impuls für die mexikanischen Regierungen, die Südgrenze mit dem Programm Frontera Sur zu sichern. Doch die plumpe Machtdemonstration, als Trump drohte, Zölle auf mexikanische Importe zu erheben, die für jeden Monat steigen würden, in dem Mexiko “seine Aufgabe”, die Migration einzudämmen, nicht erfüllt, stellt einen extremen Fall von Zwang dar, der nur deshalb verständlich ist, weil er von demselben Mann ausging, der den sogenannten “Muslim-Bann” verhängte, die Kinder von Familien, die versuchten, ohne Visum in die USA einzureisen, in Käfige sperrte, die USA aus multilateralen Institutionen ausschloss und zentrale demokratische Säulen dieses Landes angriff.

Also beugte sich Mexiko. Die Behörden des Landes erklärten sich bereit, 6 000 Soldaten an die Grenze zu entsenden und ein Abkommen mit einem sicheren Drittstaat in Erwägung zu ziehen, falls die Einwanderung nicht innerhalb von 90 Tagen reduziert werden kann.

Die Kehrtwende war nicht allein Trumps Werk. Bei dem Versuch, “anzugeben”, hatten die mexikanischen Behörden Fehler gemacht. Auch wenn der menschenrechtsbasierte Ansatz nur so weit ging, dass versucht wurde, das Migrationsgesetz von 2011 endlich kohärent anzuwenden, fehlte die Investition in Kapazitäten für die Umsetzung. Der Leiter des INM war ein entschlossener Mann, der vorwärts gehen wollte, aber seine Behörde brauchte eine tiefgreifende Umstrukturierung, damit ihre Bürokratie ihm folgen konnte. Mexikos Nachbarn, sowohl im Norden als auch im Süden, lehnten die Ausstellung von humanitären Visa in Mexiko ab und beklagten sich über die Auswirkungen auf sie.

Die Lösung bestand darin, von diesem Ansatz Abstand zu nehmen, und zwar in der Praxis, wenn auch nicht in der Rhetorik. Um die Spannungen mit den USA zu verringern, wurde erstens der Außenminister mit der Migrationssteuerung betraut – ein Schritt, der gleichzeitig die Institutionen, die formell mit der Steuerung der Migrationspolitik betraut sind, entmachtet und die mexikanische Außenpolitik “migratisiert” hat. Zweitens, und mit weitaus schwerwiegenderen langfristigen Auswirkungen, wurde die Nationalgarde (ein neues Sicherheitsorgan, das sich hauptsächlich aus ehemaligen Armeeangehörigen zusammensetzt) per Dekret ermächtigt, das INM bei der Migrationskontrolle zu unterstützen. Drittens: In dem Bestreben, zu zeigen, dass Mexiko “seine Arbeit macht”, nahmen die Abschiebungen zu, oft ohne ordnungsgemäße Verfahren. Bis heute koexistiert die Rhetorik der offenen Arme des Präsidenten mit einer militarisierten Grenze, die paradenartige Aufmärsche der Nationalgarde umfasst. Das in der Verfassung verankerte Recht auf Freizügigkeit auf mexikanischem Territorium wurde beschnitten, da die INM Migranten in Herden zusammenpfercht und jagt, wobei sie die von den USA gelernten Praktiken des Racial Profiling anwendet.

Mexiko hat sich vehement gegen die Mauer gewehrt und wurde selbst zur Mauer. Die Eindämmung der Migration dominiert und überwältigt die mexikanische Migrationspolitik. Jegliche Hoffnung, mit den zentralamerikanischen Ländern eine gemeinsame Front für einen anderen Ansatz aufzubauen, wurde von den US-Regierungen durch bilaterale Verhandlungen verhindert – die Konstellation, in der die gigantische Asymmetrie am meisten zu ihren Gunsten wirkt.

Wo wir heute stehen

Wir sind an einem Engpass angelangt – per Definition ein unbequemer Ort. Nach Bidens Amtsantritt gab es Hoffnung auf eine größere Annäherung zwischen Mexiko und den USA. Er legte einen ehrgeizigen Plan vor, der die Wiederherstellung des Asylsystems, die Regularisierung mit einem Weg zur Staatsbürgerschaft und die Öffnung einiger neuer Wege der Arbeitsmigration vorsah, die der gesamten Region zugutekommen würden. Angesichts der Unentschiedenheit im Kongress waren die Hoffnungen jedoch bescheiden und schwinden schnell. Vizepräsident Harris besuchte Mexiko und Guatemala, um die Botschaft der Hoffnungslosigkeit zu überbringen: “Kommen Sie nicht”. Der jüngste Besuch von Außenminister Blinken in Mexiko bezog sich kaum auf Migration, aber in den wenigen Momente, in denen doch darüber gesprochen wurde, nur unter dem Aspekt der Sicherheit. Der mexikanische Präsident bittet die USA um Unterstützung für seine bescheidenen sozioökonomischen Entwicklungsprogramme in Zentralamerika, aber Biden vertritt eine ganz andere Auffassung – und keiner der beiden ist bereit zuzugeben, dass es unrealistisch ist, die Auswanderung aus der Region zu stoppen, selbst wenn es ihnen gelänge, an einem gemeinsamen Konzept für die Region zu arbeiten. Die Migration wird sich durchsetzen; sie ist ein multikausales Phänomen, das neben Unsicherheit und Armut auch politische, kulturelle und klimatische Ursachen hat.

Die Inkohärenz der mexikanischen Migrationspolitik schwächt das Land bei der Bewältigung der Herausforderungen der Migration.

Maximierung der begrenzten Handlungsspielräume

In einem Colmex-Forschungsprojekt haben wir die Überschneidung von Außen- und Migrationspolitik im heutigen Mexiko untersucht. Wir sind der Meinung, dass Mexiko nur ein kleines Zeitfenster zur Verfügung steht, um seine Migrationspolitik auf seine eigenen Interessen und Gesetze auszurichten. Die notwendigen Voraussetzungen für eine Legitimierung nach außen sind eine langfristige, umfassende Strategie, die auf umfassenden Konsultationen beruht. Dies könnte Mexiko in der Zukunft einen stärkeren Halt geben, vor allem in dem Szenario, dass der Trumpismus in den Jahren 2022 und 2024 stärker wird, aber auch in anderen plausiblen Szenarien, die eine hemisphärische Zusammenarbeit erfordern.

Die Herausforderungen der Migration müssen mit Realismus angegangen werden. Mexiko braucht seine Sicherheitskräfte, um die öffentliche Sicherheit der mexikanischen Bevölkerung zu gewährleisten, und nicht, um an der Grenze eine menschliche Mauer zu errichten, die Migranten abschreckt. Außerdem kann Mexiko es sich nicht leisten, seine Migrationspolitik auf Grenzkontrollen, Inhaftierungen und Abschiebungen zu reduzieren. Es muss sich dringend mit dem steigenden Bedarf an humanitärem Schutz, Binnenvertreibung und der Integration von Einwanderern und Rückkehrern befassen.

Die Verantwortung und die Kosten für eine Lösung der Migrationsprobleme in der Region können nicht auf Mittelamerika oder Mexiko abgewälzt werden. Wenn es stimmt, dass die USA bereit sind, eine “anständige Lösung” zu finden, dann müssen sie die Verantwortung für die Entwicklung eines umfassenderen Konzepts für die Migration übernehmen und ihre Gesellschaft darüber aufklären, wie sehr sie von ihr abhängig ist und ihr etwas schuldet. Von Externalisierung zu sprechen ist schön und gut, aber manchmal reicht es nicht an die Erpressung heran, die in manchen asymmetrischen Konstellationen zu beobachten ist.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, From Opposing the Wall to Becoming it: Dilemmas of Migration Policy in Mexico, durch Michael Borgers.