Vom Krieg gegen Terror bis zum Klimawandel
Demokratien und die vier Notstände des 21. Jahrhunderts (bisher)
Von Terrorismus und Wirtschaftskrise bis hin zu COVID-19 und Klimawandel: In den ersten Jahrzehnten des 21. Jahrhunderts sind Demokratien von Krise zu Krise getaumelt und haben rechtliche und politische Maßnahmen ergriffen, um der jeweiligen Bedrohung zu begegnen. Viele dieser vermeintlichen Notfallmaßnahmen sind jedoch zu dauerhaften Maßnahmen geworden, die die Legitimität sowohl der von der Notfallmaßnahme betroffenen Verfassungsnormen als auch der Notfallmaßnahme selbst in Frage stellen. Dieses Plädoyer für den Ausnahmezustand muss jedoch hinterfragt werden, insbesondere in Fällen, in denen die Notstandsmaßnahmen dauerhaft werden. Letztendlich ist der Schlüssel zum Verständnis permanenter Notstände nicht die Bedrohung, sondern der Entscheidungsträger, der behauptet, dass ein solcher Notstand vorliegt.
Permanente Notfälle?
Der 11. September 2001 war zwar nicht der Beginn der globalen Terrorismusbekämpfung, aber er hat sie sicherlich beschleunigt. In den ersten Jahren nach dem 11. September dominierte die “Vorboten-Theorie” des Terrorismus. Diese ging davon aus, dass die Anschläge auf das World Trade Center und das Pentagon nur der Beginn einer neuen Ära des Terrorismus von einem bis dahin unvorstellbaren Ausmaß waren, wobei jeder Anschlag immer schlimmer werden würde. Nur eine extrem aggressive, sicherheitsorientierte Reaktion könnte dies verhindern, und eine extrem aggressive, sicherheitsorientierte Reaktion war das, was sich im Nachgang entwickelte. Von militärischen Invasionen und Drohnenangriffen bis hin zu außerordentlichen Überstellungen, Folter und dem immer noch offenen Guantanamo Bay – die Last der extremsten Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung fiel auf diejenigen, die nicht unter dem Schutz der US-Verfassung standen und für die Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit nicht galten. Diese extralegalen Maßnahmen wurden im eigenen Land durch einen juristischen Apparat zur Terrorismusbekämpfung ergänzt, der Eingriffe in Menschenrechte erleichterte und das internationale Recht sowie das innere Recht anderer Staaten in der ganzen Welt weiterentwickelte.
Diese juristische und militärische Reaktion auf den 11. September 2001 als “unhaltbar” zu bezeichnen, wäre eine Untertreibung. Was diese Reaktion zeigt, ist, dass Notstände so konzipiert sind, dass sie von den Staaten verlangen, genau die Verfassungswerte zu opfern, die den Staaten ihre Identität verleihen – Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie. Doch diese Opfer werden letztlich damit gerechtfertigt (oder entschuldigt), dass sie nur vorübergehender Natur sind. Sobald die Bedrohung besiegt ist, kann die Normalität wiederhergestellt und die Befugnisse zurückgegeben werden. Nach dem 11. September 2001 war jedoch kaum ein Monat vergangen, bevor der damalige US-Vizepräsident Dick Cheney von der “neuen Normalität” sprach, als der Patriot Act eingeführt wurde und eine neue Ära dauerhafter Anti-Terror-Befugnisse begann. Für Cheney sollte der Status quo ex ante nicht wiederhergestellt werden; dieser Status Quo war das Problem. Seine Wiederherstellung musste abgelehnt werden; der Status quo musste verändert werden.
Dieser permanente Umgestaltungseffekt ist nicht nur bei der Reaktion auf den 11. September zu beobachten. Auch Wirtschaftskrisen spiegeln diese Abneigung gegen die Wiederherstellung des Status quo ex ante wider. So waren die vorher bestehenden Finanzvorschriften – oder deren Fehlen – ein wesentlicher Bestandteil des durch die US-Hypothekenkrise im Jahr 2008 ausgelösten weltweiten Crashs. Das Risiko, dass sich solche Krisen wiederholen, wird als Grund dafür angeführt, dass nicht nur dauerhafte Reformen erforderlich sind, sondern dauerhafte Reformen, die die wirtschaftliche Entscheidungsfindung von demokratisch rechenschaftspflichtigen Akteuren auf nicht gewählte Technokraten verlagern.
Das 21. Jahrhundert hat uns jedoch auch gelehrt, dass nicht jede Notfallreaktion zu einem permanenten Notstand führt. Im Gegensatz zu den dauerhaften Befugnissen zur Terrorismusbekämpfung, die nach dem 11. September 2001 eingeführt wurden, scheinen die Notstandsbefugnisse, die in verschiedenen Staaten der Welt als Reaktion auf COVID-19 eingeführt wurden, sehr viel anfälliger für ein Außerkrafttreten zu sein. In einigen Fällen könnte sogar das Gegenteil der Fall gewesen sein, da einige Staaten zur “Normalität” zurückkehrten und die Lockdown-Regelungen aufhoben, bevor dies aufgrund wirtschaftlicher und anderer politischer Zwänge völlig sicher war. Unter den vier Notständen des 21. Jahrhunderts hat der Klimawandel bei weitem das katastrophalste Potenzial, Leben zu zerstören. Und dennoch ist die Reaktion auf diese apokalyptische Katastrophe stark in der Rhetorik, aber schwach im Handeln. Die rechtlichen, politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Veränderungen, die notwendig sind, um den Klimawandel zu bekämpfen, sind nicht vorübergehend und zurückhaltend, sondern dauerhaft und transformativ – ja, sie sind wohl sogar revolutionär. Insbesondere handelt es sich um dauerhafte und transformative Veränderungen, zu deren Umsetzung Demokratien bisher nicht bereit sind.
Notstände und Notwendigkeit
Wie erklärt sich die Dauerhaftigkeit einiger Notstandsmaßnahmen, die Vorläufigkeit anderer und das völlige Fehlen noch anderer? Wenn es einen gemeinsamen Nenner gibt, der diese vier Notfälle miteinander verbindet, dann ist es die Idee der Notwendigkeit. Dies ist die Vorstellung, dass der Staat keine andere Wahl hat, als so zu handeln, wie er es tut, oder dass er sich für das geringere Übel entscheiden muss, indem er grundlegende Werte opfert, um ein katastrophaleres Ergebnis abzuwenden. Diese Idee der Notwendigkeit bedeutet, dass Notfälle ein gewisses Maß an Objektivität in sich tragen.
Aber manche Notfälle sind objektiver als andere. Das Vorhandensein eines tödlichen Virus ist leichter zu beweisen als die Existenz einer Bedrohung durch eine geheime, gestaltlose terroristische Gruppe. Ebenso kann sich ein Virus nach vorhersehbaren mathematischen Modellen ausbreiten, während die Aktivitäten einer Terrorgruppe unvorhersehbar sind oder stark von nachrichtendienstlichen Erkenntnissen abhängen, die ihrerseits ungenau sein können. Daher kann die Notwendigkeit einer Reaktion ebenso wie die Art der Bedrohung in unterschiedlichem Maße subjektiv sein. Auch andere politische Faktoren können den Entscheidungsprozess beeinflussen. Eine Regierung, die nach einem Terroranschlag entmachtet ist, könnte das Gefühl haben, reagieren oder “etwas tun” zu müssen. Oder es kann sein, dass eine Bedrohung wie der Terrorismus nicht mehr als etwas angesehen wird, das besiegt werden kann, sondern als etwas, das “verwaltet” werden muss. So kann eine Reaktion auf einen terroristischen Notstand als dauerhaft erforderlich angesehen werden. Ein weiterer Faktor, der die Befugnisse zur Pandemiebekämpfung von denen zur Terrorismusbekämpfung unterscheidet, ist die Tatsache, dass Lockdown-Maßnahmen im Gegensatz zur Terrorismusbekämpfung nicht ausschließlich auf eine “verdächtige Gemeinschaft” angewendet werden können. Diese Subjektivität kann auch die Entscheidung über die Beendigung der Notstandsmaßnahmen beeinflussen. Die Entscheidung, die Lockdown-Maßnahmen aufzuheben, fiel von Staat zu Staat unterschiedlich aus, wobei einige konservativere Regierungen, die große staatliche Ausgaben scheuen, eher dazu neigten, sie früher aufzuheben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass solche Einschränkungen keine dauerhafte Gefahr für Verfassungsnormen darstellen. Die Tatsache, dass viele Staaten diese Notstandsbefugnisse ohne die “Abschottungswirkung” einer förmlichen Ausrufung des Notstands einführten, bedeutet, dass bestehende Verfassungsnormen angepasst wurden, um diese Befugnisse zu ermöglichen. Diese Befugnisse waren zwar notwendig, um ein Virus zu bekämpfen, das weltweit mehr als sechs Millionen Menschen getötet hat, aber diese Neuausrichtung könnte möglicherweise einen Präzedenzfall für die künftige Einführung ähnlicher Befugnisse bei einem “weniger objektiven” Notfall schaffen.
Subjektive Kräfte sind auch bei der Reaktion auf wirtschaftliche Notstände deutlich zu erkennen. Eine Regierung, die ideologisch dazu neigt, einen kleineren Staat in wirtschaftlicher Hinsicht zu bevorzugen, ist möglicherweise eher bereit, als Reaktion auf eine Finanzkrise Sparmaßnahmen zu ergreifen. Sie kann auch behaupten, dass der Staat keine andere Wahl hat, als diese Maßnahmen zu ergreifen, ungeachtet der Tatsache, dass es in Wirtschaftsfragen unmöglich ist, zu einem Punkt zu gelangen, an dem sich alle einig sind, da die verschiedenen Seiten des politischen Spektrums oft für Reaktionen plädieren, die einander genau entgegengesetzt sind. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der erforderlichen Maßnahmen, um den katastrophalen Klimawandel in der Zukunft aufzuhalten, könnten für die Politiker, die den heutigen Wählern gegenüber rechenschaftspflichtig sind, derzeit politisch zu unpopulär für deren Umsetzung sein, obwohl ihre Notwendigkeit, wie von der wissenschaftlichen Gemeinschaft behauptet, unbestritten ist.
Wer entscheidet?
Dies bedeutet jedoch nicht, dass Notfälle gänzlich subjektiv sind. Eine wichtige Lehre, die man aus diesen vier Notständen ziehen kann, ist, dass es zwar ein gewisses Maß an Objektivität in Bezug auf das Vorhandensein eines Notfalls geben sollte, dass es aber auch von grundlegender Bedeutung ist, wer über diese Frage entscheidet. In diesem konstruktivistischen Sinne gibt es eine objektive Realität, aber starke subjektive Kräfte beeinflussen das Ausmaß, in dem wir diese Realität wahrnehmen, und damit auch das Ausmaß, in dem andere unsere Wahrnehmung dieser Realität formen und gestalten können.
Die Konzentration auf den Entscheidungsträger ist von größter Bedeutung, und das ist immer die mit dieser Entscheidung betraute Exekutive. Die Exekutive ist unter den drei Zweigen der Regierung am besten in der Lage, schnell zu reagieren und Informationen zu verarbeiten, die nicht an die Öffentlichkeit gelangen dürfen. Es kann daher verlockend sein, der Exekutive in einer Notsituation gegenüber den anderen Regierungszweigen den Vortritt zu lassen. Dies ist sicherlich bei nationalen Sicherheitskrisen der Fall, wobei die Folgen von 9/11 ein Muster widerspiegeln, das bei früheren Sicherheitskrisen in der ganzen Welt zu beobachten war. Aufgrund dieses Phänomens der Vorherrschaft der Exekutive bezeichnete Clinton Rossiter Notstände bekanntlich als “konstitutionelle Diktaturen“.
Diese inhärenten subjektiven Faktoren, die sich auf die Entscheidung zur Durchführung einer Notfallmaßnahme – und sogar auf die Entscheidung zu deren Beendigung – auswirken, untergraben nicht die Möglichkeit einer Überprüfung. Ganz im Gegenteil: Sie unterstreichen die Bedeutung einer wirksamen Kontrolle der Forderungen der Exekutive. Im Gegenzug muss man der Behauptung Carl Schmitts widersprechen, dass “Souverän ist, wer über die Ausnahme entscheidet” – dass die außergewöhnlichen Befugnisse, die notwendig sind, um Freund und Feind zu unterscheiden und die erforderliche Stabilität der Rechtsordnung zu gewährleisten, eine Macht sind, die nicht durch das Gesetz geregelt werden kann. In der Tat gibt es in Notständen viele Gesetze.
Daher sollte die Vorherrschaft der Exekutive nicht bedeuten, dass die verfassungsmäßige Verpflichtung, die Exekutive politisch zur Rechenschaft zu ziehen, wie es die verfassungsmäßige Pflicht der Legislative ist, völlig aufgegeben wird. Ebenso wenig bedeutet dies einen Verzicht auf die verfassungsmäßige Pflicht, dafür zu sorgen, dass die Exekutive rechtmäßig handelt, was Aufgabe der Judikative ist. Der Anspruch auf die Vorherrschaft der Exekutive muss, soweit dies möglich ist, begründet werden. Dies gilt umso mehr in Notfällen, die nicht die nationale Sicherheit betreffen, wie z. B. Pandemien, bei denen kein Grund zur Annahme besteht, dass ein Großteil der Informationen, die die Exekutive für ihre Entscheidungen verwendet, aus Sicherheitsgründen nicht offengelegt werden kann, oder in Wirtschaftskrisen, bei denen es gute Gründe gibt, dass die Exekutive selbst skeptisch sein sollte, wenn sie sich auf geheime Insiderinformationen über den Zustand der Wirtschaft verlässt.
Schließlich bedeutet es auch, dass in Fällen, in denen alle drei Gewalten als Reaktion auf eine objektiv drohende Katastrophe wie den Klimawandel versagen, die letztendlichen Machthaber in einer Demokratie – das Volk – möglicherweise alle konstituierten Gewalten zur Rechenschaft ziehen müssen. Aber Notstände der einen Art haben die unangenehme Angewohnheit, Notstände der anderen Art auszulösen. Pandemien können zu Wirtschaftskrisen führen, die wiederum zu nationalen Sicherheitskrisen führen können. Der katastrophale Klimawandel hat das Potenzial, alle drei auszulösen. Der Klimawandel wird unweigerlich zu irgendeiner Form von Notstandsmaßnahmen führen. Es bleibt abzuwarten, welche Befugnisse diese mit sich bringen werden und welche Welt wir danach vorfinden werden.
Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags „From the War on Terror to Climate Change” durch Felix Kröner.
