Staatliche Lobbyisten
Beauftragte, die sich als ausgegliederte Organisationseinheiten ohne imperative Kompetenzen einem spezifischen Belang widmen, finden sich auf der Parlaments- und auf unterschiedlichen Exekutivebenen. Besonders vielfältig und undurchsichtig erscheint das Ensemble der Beauftragten der Bundesregierung. Je nach Aufgabenbereich stellen sie Fürsprecher:innen einer Sache oder einer Personengruppe dar, bilden Institutionen der externen Verwaltungskontrolle, koordinieren zwischen Hoheitsträgern und/oder beraten die Regierung aufgrund ihrer besonderen Expertise. Über den staatlichen Bereich hinaus wirken zuvörderst ihre Berichte und anderweitigen Informationstätigkeiten. Nach einigen einleitenden Bemerkungen möchte sich der Beitrag vor allem diesem letzten Aspekt nähern.
Beauftragte in Staat und Regierung
Beauftragte der Bundesregierung stehen auf Seiten des Staates. Viele von ihnen sind Mitglieder der Regierungsfraktionen, manche gar Parlamentarische Staatssekretär:innen (beziehungsweise Staatsminister:innen, vgl. § 8 ParlStG), für andere stellt die Beauftragung das einzige Amt dar. Regelmäßig sind sie organisatorisch dem Bundeskanzleramt oder einzelnen Ressorts zugeordnet (vgl. BT-Drucks. 16/6785 S. 30). Die Beauftragten unterscheiden sich erheblich in ihrem Personalstab, ihrer Besoldung und Aufgabendefinition.
Mir scheinen aber für diejenigen unter ihnen, die sich als Interessenvertreter:innen verstehen und jedenfalls auch öffentlich wirken wollen, doch einige allgemeine rechtliche Wertungen möglich. Im Ausgangspunkt sind die Beauftragten, obgleich sie häufig als Individuen wahrgenommen werden und durch ihre Persönlichkeit das von ihnen auszuübende Amt entscheidend prägen (man denke an den Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, eine Behörde die man wechselnd „Gauck-“, „Birthler-“, zuletzt „Jahn-Behörde“ nannte), in Ausübung ihrer öffentlichen Funktion nicht grundrechtsberechtigt, sondern an das öffentliche Recht gebunden.
Jedenfalls wenn das Amt einer oder eines Beauftragten der Regierung nicht durch Parlamentsgesetz, sondern – so der praktische Regelfall – durch Organisationserlass oder Kabinettsbeschluss geschaffen wurde, handelt es sich um eine einfache Form der Delegation, bei der denknotwendig nicht mehr Kompetenzen abgeleitet werden können, als bei der Regierung selbst vorliegen. Die Regierung ist durch ihre Organisationsgewalt dazu ermächtigt, Behörden und andere Organisationseinheiten zu errichten (vgl. Art. 65 Satz 2 GG, § 9 GOBReg). Mit der organisationsrechtlichen Befugnis, bestimmte Aufgaben- und Tätigkeitsfelder eigens betrauten Stellen innerhalb des Regierungsapparats zuzuweisen, geht allerdings keine sachliche Kompetenz-Kompetenz einher, die eigenen Aufgabenbereiche und Befugnisse durch Kreation weiterer Organteile auszuweiten.
Die Vorgaben an staatliche Informationstätigkeit
Dem Ideal der Unabhängigkeit folgend sind die Beauftragten meist der Fachaufsicht enthoben und nur eigenartig an das Bundeskanzleramt oder ein Ressort angegliedert. Ein amtliches Verkündungsblatt, das für ihre – meist knapp gehaltenen (vgl. BGBl. I 1998, S. 3288 Ziff. III) – Schöpfungsakte obligatorisch wäre, existiert nicht. So kommt es, dass manche Beauftragten mit gängigen Exekutivstrukturen zu fremdeln scheinen. Ihr rechtliches und institutionelles Gepräge lässt eigentlich auf kaum einen rechtserheblichen Kontakt mit den Bürgerinnen und Bürgern schließen: Zum einen liegen Ermächtigungsgrundlagen für freiheitsbeeinträchtigende Handlungen für die aus der Organisationsgewalt der Regierung geschaffenen Beauftragten nicht vor, zum anderen stellen die Schöpfungsakte Binnenrecht dar, das keine subjektiv-öffentlichen Rechte von Bürgerinnen und Bürgern auslöst, seien ihre Interessen auch im Tätigkeitsbereich der Beauftragten angesiedelt.
Gerade weil ihnen hoheitlich-imperative Befugnisse fehlen, werden Beauftragte, die Missstände zu erblicken glauben, aber zum Bericht oder anderen öffentlichkeitswirksamen Mitteln greifen. Äußern sie sich in dieser Funktion, nehmen an der Informationskompetenz der Bundesregierung teil und sind an die gängigen Vorgaben staatlicher Informationstätigkeit gebunden. Vereinen sie in Personalunion Abgeordnetenmandat und Beauftragtenamt, müssen getätigte Äußerungen nach den gleichen Maßstäben einer der Sphären zugeordnet werden, wie dies bei Minister:innen der Fall ist, die zugleich Mitglieder des Bundestags (und Parteipolitiker:innen) sind.
Trotz fehlender hoheitlicher Eingriffsbefugnisse können Beauftragte als solche durchaus faktisch in Grundrechte eingreifen (vgl. BVerfGE 105, 252 (273); 105, 279 (300); 148, 40 (51)). Auch von den Voraussetzungen der Gebote der Sachlichkeit, Richtigkeit und (partei-)politischen Neutralität sind sie nicht befreit, wobei das innerhalb der Staatsorganisation variierende Maß an zuzubilligenden Kommunikationsfreiräumen gegenüber den Kabinettsmitgliedern eher reduziert ist. Regierungsbeauftragte weisen in dieser Funktion eine schwächere demokratische Legitimation auf als die Regierungsmitglieder. Organisatorisch-personell gehen sie nicht unmittelbar aus einer Parlamentsentscheidung hervor, mit ihrer Unabhängigkeit von Fachweisungen geht zudem eine Schmälerung ihrer sachlich-inhaltlichen Legitimation einher. Wenn das Bundesverfassungsgericht zum Amt der Gleichstellungsbeauftragten demgegenüber ausgeführt hat, ein niedriges Legitimationsniveau sei hinzunehmen, weil sich die in Unabhängigkeit wahrzunehmenden Funktionen darauf beschränkten, „allein durch die Kraft des Arguments“ in der Öffentlichkeit zu wirken (BVerfGE 91, 228 (244)), kehrt es in gewisser Weise die dem parlamentarischen Demokratiemodell des Grundgesetzes eigene Grundprämisse um, dass Äußerungsbefugnisse tendenziell mit dem Grad der demokratischen Legitimation und der damit einhergehenden Involviertheit in politische Prozesse steigen und fallen.
Anwält:innen ihrer Sache, aber Untergebene des Gemeinwohls
Der staatliche Binnenpluralismus im Sinne einer umfassenden Berücksichtigung berechtigter Belange, klassischerweise durch die Gemeinwohlverpflichtung jeder seiner Stellen „auf einen Schlag“ implementiert, droht sich im ausufernden Beauftragtenwesen aufzulösen. Klassischerweise korrespondiert mit dem staatlichen Amt, das von vielen als Verkörperung des (materiell verstandenen) Republikprinzips verstanden wird, die Verpflichtung auf das Gemeinwohl. Die im Namen des Staates tätigen Personen haben diese öffentlichen Interessen des Gemeinwesens zu beachten und Partikular- wie Eigenbelange außen vor zu lassen.
Nun werden sich die Interessen und Belange, denen durch die Beauftragten zur Geltung verholfen werden soll, – mal mit größerem, mal mit kleinerem Argumentationsaufwand – sämtlich aus dem in Demokratien nicht eben rundum bestimmten Gemeinwohl ableiten lassen. Ihr Aufgabenprofil ist aber doch eigenartig, insofern die Beauftragten als staatliche Lobbyist:innen gerade einen bestimmten Belang im binnenstaatlichen und gesamtgesellschaftlichen Diskurs betonen sollen. Sie befinden sich in einem ähnlichen Spannungsfeld wie Rechtsanwält:innen, die ob der Vertretung der Interessen ihrer Mandantschaft nicht ihre Stellung als Organ der Rechtspflege aus dem Blick verlieren dürfen. Faktisch werden sich zwar etwa auch die in einer Fachbehörde tätigen Personen mit besonderem Ehrgeiz darum bemühen, den in ihrer Zuständigkeit liegenden Gestaltungsaufgaben zur Verwirklichung zu helfen; sie werden hierbei aber doch von Parlamentsgesetzen angeleitet, die das Gemeinwohl für den jeweiligen Fachbereich konkretisieren und ihnen ein rationalisierendes Verfahren vorgeben.
Politische Geburt und institutioneller Überlebenseifer
Ließe man die historischen Bedingungen ihrer Entstehung außen vor, könnte man sich leicht darüber wundern, weswegen es etwa Beauftragte für die Belange von Menschen mit Behinderungen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG) oder für die Religions- und Weltanschauungsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) aber keine Beauftragte für die Meinungsfreiheit gibt. Wieso hat die Bundesregierung einen Beauftragten für den Mittelstand, aber keinen für die Belange der prekär Beschäftigten oder für DAX-gelistete Unternehmen? Wieso hat sie einen Beauftragten für den Schienenverkehr, eine Koordinatorin für die Luft- und Raumfahrt, aber (anders als viele Landesbehörden) keine(n) Fahrradbeauftragte(n)?
Verständlich wird dieser Umstand, wenn man sich vergegenwärtigt, dass die Einsetzung von Regierungsbeauftragten eine Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln darstellt. Sie hätte meist auch anders erfolgen können, wird aber nachträglich nur selten revidiert. Insofern lässt sich die Beauftragung eher als eine Ausprägung der Staatsleitungsfunktion der Regierung (Art. 65 Satz 1 GG), denn bloßer Ausdruck ihrer Organisationsgewalt beschreiben. Die Beauftragten personifizieren sodann eine der jeweiligen aus Parlamentsmehrheit entsprungenen Regierungsagenda entsprechende Konkretisierung des Gemeinwohlprinzips.
Trotz dieser historischen Bedingtheit können wir beobachten, dass ein Beauftragtenamt zur Selbsterhaltung tendiert, sobald es erst einmal in der Welt ist. So manche Aufgabenzuweisung oder Organisationsentscheidung erhöht diese Chance noch: Legt man etwa in die Hände der Koordinatorin für maritime Wirtschaft die Organisation einer regelmäßig stattfindenden „Nationale Maritime Konferenz“, an deren Fortbestehen das betroffene Klientel verständlicherweise ein artikulationsfähiges Interesse hat, oder bringt man dem Beauftragtenamt herausgehobene Stellungen in Querschnittsgremien an, wie etwa beim Beauftragten der Bundesregierung für Informationstechnik, tragen diese organisatorischen und prozeduralen Verflechtungen zur Langlebigkeit des Beauftragtenamts bei.
Zu erwägen wäre, ob nicht lediglich die Amtsperiode einer beauftragten Person begrenzt (vgl. Integrationsbeauftragter: § 92 Abs. 4 AufenthG, Beauftragter für die Belange von Patientinnen und Patienten: § 140h Abs. 1 Satz 3 SGB V), sondern das Beauftragtenamt als solches an die Regierungszeit des konkreten Kabinetts gebunden werden sollte. Tatsächlich hat aber etwa die aktuelle Ampel-Regierung nicht das noch im Kabinett Merkel IV mit dem CDU-Abgeordneten Thomas Bareiß besetzte Amt des Beauftragten des Mittelstands abgeschafft, sondern dieses schlicht dem Grünenpolitiker Michael Kellner überantwortet. Die Staatspraxis scheint etwaigen Schieflagen diskursiver Chancengleichheit, die aus thematisch-eklektischer Beauftragung resultieren könnten, eher dadurch entgegenwirken zu wollen, dass jeder für gut befundenen Sache und jedem legitimen Anliegen eine staatliche Fürsprecherin zugeordnet wird. Folgerichtig könnte man die Beauftragten dann entsprechend des Gewichts und der Grundrechtsrelevanz ihrer vertretenen Interessen mit unterschiedlich großem Budget und Personalstab ausstatten, eventuell auch das rhetorische Geschick der das Amt bekleidenden Person mit in Rechnung stellen, um die binnenstaatliche Diskursgerechtigkeit wieder ins Lot zu bringen – die Leserinnen und Leser mögen die Polemik bitte entschuldigen.
Beauftragung als Symbol und Diskursmisstrauen
Rekapituliert man das Beauftragtenwesen in seiner regierungspraktischen Erscheinung, kann seine Konjunktur nicht erstaunen. Von einem neu geschaffenen Amt lässt sich zweiartige Wirkung erhoffen: Bei wahrgenommenen Missständen kann das Amt eines neuen Beauftragten zunächst öffentlichkeitswirksam geschaffen und damit symbolisch ein Neuanfang in der Sache zelebriert werden. Wird das Amt dann bekleidet, liefert es der Regierung thematisch präzise zugeschnittene Informationstätigkeit, die von ganz eigener Qualität erscheint. Etwaige Kritik vonseiten der beauftragten Person wird tendenziell weniger harsch ausfallen, wenn sie selbst der Regierungsfraktion angehört. Für Außenstehende liegt es dennoch nahe, den Frauen und Männern „von Fach“, die ein außergewöhnlich stark personalisiertes Amt bekleiden, das doch gerade als Korrektiv für bislang bestehende Unzulänglichkeiten geschaffen zu sein scheint, mitunter weniger kritisch gegenüberzustehen, als der Öffentlichkeitsarbeit der in ihren politischen Motiven durchschaubaren Regierung. Interessant wäre es, einmal empirisch zu untersuchen, zu welchem Grad die Kommunikate der Beauftragten als staatlichen Ursprungs und politischen Erwägungen enthoben wahrgenommen werden.
Andererseits zeugt die Artikulierungsfunktion des Beauftragtenwesens auch von einem gubernativen Misstrauen in die Wirkkräfte des freiheitlich-gesellschaftlichen Diskurses und den Artikulationsfähigkeiten der betroffenen Personenkreise. Man fühlt sich an die diskurspessimistischen Passagen der Glykol-Entscheidung erinnert, in denen eine extensive Informationstätigkeit der Regierung mit Kompensationserwägungen legitimiert wurde: Es gebe Bereiche, in denen „die Informationsversorgung der Bevölkerung auf interessengeleiteten, mit dem Risiko der Einseitigkeit verbundenen Informationen beruht und die gesellschaftlichen Kräfte nicht ausreichen, um ein hinreichendes Informationsgleichgewicht herzustellen“ (BVerfGE 105, 252 (269)). Die traurige Ironie eines so verstandenen Beauftragtenwesens liegt freilich darin, dass auch seine Aktivierung erst eines politischen Impulses bedarf, der entweder in einem eklatanten Regierungsversagen oder einem noch gerade rechtzeitig erfolgenden Hilferuf der vernachlässigten Community liegt (und damit den Bedarf nach dem Beauftragtenamt in Frage stellt).
Fazit mit Vorschlägen
Beauftragte der Bundesregierung, die zuvörderst die Belange eines Wirtschaftssektors, einer Personengruppe oder einer Institution artikulieren sollen, sind staatliche Lobbyist:innen, deren Amt aus politischen Erwägungen geschaffen wird und sodann häufig regierungsüberlebende Beharrungskraft entwickelt. Um Verselbständigungs- und Selbsterhaltungstendenzen entgegenzuwirken, wäre wünschenswert, die Beauftragtenämter in ihrem Bestand von der Amtszeit ihrer kreierenden Regierung abhängig zu halten. Mit der Endigung des Amts des Bundeskanzlers oder des Ressortleiters (Art. 69 Abs. 2 GG) sollten sie erlöschen, sodann sollte von dem folgenden Kabinett im Sinne einer Tabula rasa ernsthaft über die Wiederbelebung jedes einzelnen Beauftragtenamts neu entschieden werden.
Im Übrigen sollte das Beauftragtenwesen generell transparenter gestaltet werden. Die in § 21 Abs. 3 GGO statuierte Pflicht des Bundesministeriums des Inneren, eine Liste aller Beauftragten der Bundesregierung zu führen, genügt nicht, um das unter dem Terminus entstandene Wirrwarr zu durchblicken. Die gubernativen Kreationsakte haben rechtsstaatlichen Mindeststandards im Hinblick auf Zuständigkeits- und Kompetenzzuschreibungen zu genügen und sollten stets förmlich verkündet werden. Sämtliche Beauftragten der Regierung dazu zu verpflichten, turnusmäßig über ihr Handeln zu berichten, würde schließlich dazu beitragen, sie von Zeit zu Zeit an ihre Rechtsbindung zu erinnern.